Ação Popular

A ação popular é uma forma de participação política do cidadão, na busca da proteção da "res publica" (coisa pública).

De acordo com José Afonso da Silva, 

Ação popular é um instituto processual civil, outorgado a qualquer cidadão como garantia político-constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do interesse da coletividade, mediante a provocação do controle jurisdicional corretivo de atos lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.

CF. LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Como forma de manifestação da soberania popular, cabe ao cidadão exercer a função fiscalizadora.

O que a Ação Popular protege?

Utilizada de forma direta pelo cidadão para se envolver nos negócios públicos, ela prima pela proteção:

• Do patrimônio público;
• Do meio ambiente;
• Da moralidade na seara administrativa;
• Do patrimônio histórico-cultural

Patrimônio Público

Patrimônio público refere-se ao patrimônio de qualquer ente público ou privado de que o Estado participe, mesmo que de maneira minoritária. 

Proveniente de uma ilegalidade, a lesão ao patrimônio público causa sua diminuição, afetando sua esfera patrimonial.

O patrimônio público pode ser um bem econômico, artístico, comunitário, cultural, cívico ou histórico).

Meio Ambiente

Essencial à sadia qualidade de vida, a tutela ao meio ambiente deve ser vista objetivando a tutela do ser humano. 

Conforme o art.225 da Constituição Federal, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

O poder público e a coletividade têm o dever de defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Moralidade Administrativa

De acordo com o princípio da moralidade administrativa, o administrador deve atuar conforme os padrões morais e éticos de probidade, decoro, honestidade e com vistas à boa-fé, no exercício de suas funções.

A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. 

O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

Patrimônio Histórico-Cultural

O patrimônio histórico-cultural é um bem que prima pelas referências da identidade do país.

Ação Popular Preventiva e Repressiva

A ação popular pode ser preventiva ou repressiva. Será preventiva quando for ajuizada antes da efetivação dos efeitos ofensivos. Será repressiva quando o objetivo for anular os atos lesivos, conseguir o ressarcimento dos danos causados e a recomposição do patrimônio público lesado.

A ação popular poderá ser utilizada, portanto, não apenas de forma reparatória, objetivando o ressarcimento do dano causado, mas também de forma preventiva, a fim de evitara consumação da lesão.

Legitimidade Ativa

A Constituição não atribuiu a qualquer pessoa da população ou do povo a legitimidade para a propositura da ação popular. 

Apesar do nome dado a esta ação, a legitimidade ativa foi atribuída apenas ao cidadão, indivíduo dotado de capacidade eleitoral ativa e que esteja em dia com suas obrigações eleitorais

A condição de cidadão será comprovada com a juntado do título de eleitor ou com o documento que lhe corresponda (Lei 4.717/1965, art. 1°, § 3°).

Por ser reconhecida apenas aos cidadãos, as pessoas jurídicas não possuem legitimidade para a propositura da ação popular (Súmula 365/STF).

Os portugueses, caso haja reciprocidade por parte de Portugal, também poderão propor ação popular (CF, art. 12, § 1°). Eles demonstrarão a condição que os autoriza a exercer esse direito político por meio da apresentação do certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e do título de eleitor.

O autor da ação popular, segundo a doutrina amplamente majoritária, atua como um substituto processual, resguardando em nome próprio um interesse difuso cujo detentora é a coletividade.

A legitimidade ativa do cidadão é uma das condições da ação, não podendo ser confundida com a capacidade postulatória, pressuposto processual subjetivo. 

Indispensável que o cidadão seja representado por advogado, salvo quando ele próprio for detentor desta condição.

Por se tratar de um direito político, a doutrina majoritária entende que os eleitores que têm entre 16 e 18 anos não necessitam de assistência. 

Não podem propor ação popular:

• Brasileiros não alistados ou não alistáveis;
• Brasileiros que perderam ou tiveram suspensos seus direitos políticos;
• Pessoas jurídicas (Súmula 365/STF).;
• Apátridas;
• Os estrangeiros, mesmo que residentes no território nacional;
• Menores de 16 anos (não alistável);
• Ministério Público.

O Ministério Público, apesar de não ter legitimidade para propor a ação, pode dar prosseguimento ao processo já instaurado, no caso do autor desistir ou abandonar a causa.

Assim podemos concluir que, detém legitimidade ativa para propor ação popular apenas o brasileiro nato ou naturalizado, maior de 16 anos e no gozo de seus direitos políticos, bem como o português equiparado.

Legitimidade Passiva

A Lei da Ação Popular designa um amplo rol de legitimados passivos (Lei 4.717/1965, art. 6°) que abrange, de uma forma geral, entes da Administração Pública direta ou indireta e pessoas jurídicas que, de algum modo, administrem verbas públicas. 

Em regra, exige-se a presença, no polo passivo, de uma pessoa jurídica de direito público na qual pertencer a autoridade que deflagrou o ato impugnado ou em cujo nome foi este praticado.

A amplitude da precisão contida no dispositivo legal permite incluir, sem maiores dificuldades, todos os entes recém incorporados no direito administrativo brasileiro responsáveis por gerir patrimônio e recursos públicos.

Podem ser rés, portanto, agências executivas, agências reguladoras, organizações sociais, organizações da sociedade de interesse público.

O STJ já admitiu ação popular, inclusive, contra empresa binacional.

Órgãos colegiados da União, como o CNJ ou o CNMP, por não serem pessoas jurídicas, segundo entendimento do STF, não têm legitimidade para integrar o polo passivo da relação processual da ação popular.

Dessa forma, pode-se dizer que a ação normalmente será proposta em face:

• Das pessoas jurídicas de direito público, cujo patrimônio se deseja proteger, bem como suas entidades autárquicas e quaisquer outras pessoas jurídicas que sejam subvencionadas pelos cofres públicos.
• Dos responsáveis pelo ato lesivo - autoridades diretamente responsáveis pelo ato que está sendo impugnado, administradores e demais funcionários.
• Dos beneficiários diretos do ato ou contrato lesivo.

Atos Impugnáveis

A ação popular tem como motor o ato de natureza administrativa ou a ele igualado. 

Para estes fins, considera-se o ato de efeitos concretos praticado pela Administração Pública, incluídos aqueles realizados sob a égide do direito privado.

O ato pode ser: 

1. Comissivo ou omissivo;
2. Vinculado ou discricionário, podendo a análise da proporcionalidade e razoabilidade recair sobre o próprio mérito do ato.

Os atos de conteúdo jurisdicional não estão abrangidos pelo âmbito de incidência da ação popular, uma vez que possuem um sistema específico de impugnação, seja por via recursal, seja mediante o emprego de ação rescisória.

Esta percepção não afasta a possibilidade de impugnação por meio de ação popular de decisões judiciais homologatórias de acordo e de atos de caráter administrativo praticados por membros do Poder Judiciário.

A ação popular, assim como ocorre com o mandado de segurança (Súmula 266/STF), não se presta como ferramenta para invalidar lei em tese, o que acabaria por transformá-la em sucedâneo da ADI.

Admite-se, no entanto, que esta ação tenha como objeto leis de efeitos concretos e, ainda, que nela se faça um controle incidental da constitucionalidade da lei. 

Competência

O julgamento da ação popular é da competência do primeiro grau de jurisdição, não havendo competência originária por prerrogativa de função. 

A fixação da competência é determinada pela origem do ato lesivo a ser anulado, conforme o disposto pelas normas de organização judiciária (Lei 4.717/1965, art. 5°). 

Portanto, ainda que se trate de ato realizado pelo Presidente da República, não haverá foro privilegiado, sendo competente a justiça federal de primeira instância.

A Lei da Ação Popular não estabelece qualquer previsão a respeito da prerrogativa de foro. 

De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, devem ser aplicadas, por analogia, as regras do Código de Processo Civil. 

Este entendimento transforma a competência territorial da ação popular na única competência relativa de todo o microssistema coletivo, o que é criticado por parte da doutrina, que defende a aplicação, por analogia, da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985, art. 2°).

Figurando no polo passivo a União, autarquias ou empresas públicas federais a competência será da Justiça Federal (CF, art. 109, I). 

Esta competência se aplica, ainda, às fundações públicas federais, agências reguladoras federais e conselhos de fiscalização profissional.

Quando a União figurar no polo passivo, o demandante poderá optar entre a seção judiciária: 

1. De seu domicílio;
2. De onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda; 
3. De onde esteja situada a coisa objeto da demanda; ou, ainda, 
4. Do Distrito Federal (CF, art. 109, § 2°). 

O termo União tem sido interpretado restritivamente, não se aplicando esta regra, portanto, aos processos em que figurem como rés autarquias, fundações ou empresas públicas federais.

A competência originária do STF é uma exceção admitida nos seguintes casos:

1. Quando todos os membros da magistratura forem direta ou indiretamente interessados, e naqueles em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados (CF, art. 102, I, n);
2. Quando a lide substantivar conflito entre a União e Estado-membro (CF, art. 102, I, f).

Procedimento

Ao contrário das demais ações constitucionais, que segue um trâmite processual especial, na ação popular o procedimento será ordinário (Lei 4.717/1965, art. 7°).

O prazo para a propositura da ação popular é de 5 anos, a contar da realização do ato impugnado, e não do conhecimento, pelo cidadão, da ocorrência daquele ato (Lei 4.717/1965, art. 21). O prazo de contestação da ação popular é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20, a requerimento do interessado - se for difícil a produção de prova documental.

Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal pu pericial, juiz ordenará vista às partes por 10 dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 horas após a expiração desse prazo.

A ação popular não admite reconvenção pois o cidadão age em nome da coletividade e não em defesa de direito próprio. 

A sentença terá efeito erga ornes - contra todos - salvo se a ação tiver sido julgada improcedente por deficiência de prova. Neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (Lei 4.717/1965, art. 18).

A sentença que concluir pela carência ou improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição - reexame necessário (Lei 4.717/1965, art. 19).

Os efeitos da sentença que julga procedente a ação popular são:

• Invalidação do ato lesivo ao patrimônio público;
• Condenação das autoridades, dos administradores, dos funcionários e dos beneficiários, que arcarão com o ressarcimento dos danos e das perdas;
• Condenação das autoridades, dos administradores, dos funcionários e dos beneficiários em custas e ônus de sucumbência;
• Efeito erga omnes - contra todos.

É importante destacar que não haverá condenação do autor em custas judiciais ou no ônus da sucumbência, salvo se ficar comprovada a má-fé.

Conclusão

A ação popular tem como objetivo defesa de interesses difusos, pertencentes à sociedade.

Tem por objetivo invalidar atos desse âmago, lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Sendo, portanto, tutelados:

• Bens materiais pertencentes a órgãos estatais e pessoas jurídicas de direito público (patrimônio público);
• Bens imateriais (moralidade administrativa); 
• Bens pertencentes a toda a coletividade (meio ambiente e patrimônio histórico e cultural).